董向荣：中美关于多边主义的认知差异

作者：董向荣，中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员。

来源：摘自《中共中央党校（国家行政学院）学报》2022年第6期。原文标题为《中国的多边外交实践与多边主义理念》、中国社会科学院国际研究学部微信公众号

多边主义、双边主义、单边主义是三种不同的外交理念或政策路径，是不同国家或同一国家针对不同议题、不同外交对象而做出的策略选择，原本并无高低贵贱、贬义褒义之分。但是，近些年来，由于霸权国频频采取单边主义行动或构筑“小院高墙”式的排他性小多边组织、瘫痪或撤出全球性多边机构，对国际秩序产生了严重冲击，单边主义和排他性的多边主义被赋予了贬义。与此形成鲜明对照的是，中国倡导践行真正的多边主义，将联合国作为最重要的多边机制，将包容性置于多边主义理念的核心，侧重于理念而非制度，追求国际关系的民主化。多边主义的“真伪之争”，反映了中美在多边主义的认知上存在巨大差异。

多边主义一般指倡导通过三个或三个以上国家或其他行为体协调解决国际问题的制度或理念，与单边主义、双边主义等相对应，与保护主义、孤立主义等相对照。现代意义上的多边外交和多边主义，源于战乱纷繁的近现代欧洲。无论是从战略还是制度的侧面来界定多边主义，还是从“旧”与“新”来区分多边主义，都无法忽视其需要多个参与方相互协调与合作、共同参与体系治理的本质属性。当今国际政治领域内所谈的多边主义，是相对于双边主义和单边主义、特别是相对于单边主义而存在。

双边主义是指主张在两个主权国家之间处理政治、经济或文化等问题的外交理念。外交原本就主要是处理国与国之间的关系，即双边关系。随着外交议题的复杂化和涉及行为体数量的增多，多边外交逐渐成为国际舞台上重要的外交形态，意在解决无政府状态下多个行为体之间的国际合作问题。多边外交往往比双边外交更加热闹，更加吸引注意力，有时“喧宾夺主”，抢了双边外交的风头，让人们误以为多边外交是国际舞台上最主要的外交形态。事实上，至少在当前主权国家仍是国际活动主要行为体的背景下，双边外交仍是主要的外交形态。当两个国家承认彼此为主权国家并同意建立外交关系时，它们就建立了双边关系，就会基于双边来开展合作、解决问题。当前，全球多数国际事务是基于以两个主权国家为行为体的双边层面来处理的。中国的外交事务也主要是通过双边来处理的。

单边主义是坚持单边行动的理论或议程。从词源上讲，单边主义unilateralism是从1926开始才由unilateral+ism合成未来，早期主要是指与单边裁军有关的单边主义行动。从1964年以后，单边主义才作为一种不寻求盟友支持的外交理论或理念开始被广泛使用。单边主义原本并不是彻头彻尾的贬义词，特别是在裁军领域。通常裁军是在两个主要竞争对手或敌对双方、或有关多方达成协议之后共同采取缩减军队或军力的行动。但是，也有不少一国单方面宣布裁减军队等行动，不要求主要对手采取同等行动。这样的单边行动是有助于地区乃至世界和平的。但随着霸权国频频采取无视其他各方的行动，或者是坚持推进对其他各方可能不同意的行动，一意孤行，单边主义逐渐在国际舞台上被赋予了贬义。当前在国际社会上广受批评的单边主义，指的是某些全球性大国或区域性大国无视其他国家的利益，单方面采取“自利”“损他”行动，未经联合国授权、擅自对他国采取军事行动，或动辄违约、“退群”，导致双边关系乃至国际社会的共同理念、信仰、目标等遭受严重的负面影响。

多边主义概念是“舶来品”，在美国和西方国家有特定的内涵，在美国和西方内部，也有诸多不同的理解。即便如此，中美之间对于多边主义的认知差异与美西方国家内部的差别相比要更为显著。这里用来与中国的多边主义理念相比较的，主要是根据美国政府近年来推动的外交政策来概括的多边主义。从新中国成立到1971年恢复联合国合法席位前，中国外交的主要目标是争取更多国家的承认、建立双边外交关系，并争取恢复联合国席位。在此期间，中国参与了以万隆会议为代表的多边外交，主要目标是以多边促双边。恢复联合国席位后，中国开始全方位融入世界，从联合国体制的“局外人”转变为“局内人”，从“批判者”转变为“改革者”，多边开始成为中国外交的重要舞台。在长期的多边外交实践中，中国形成了独具特色的多边主义理念。当前，中美对多边主义认知的主要差异集中在以下四个方面：

第一，是侧重理念还是侧重制度。国际制度是国际行为体在交往中所形成的一整套规则体系。国际理念构成制度的基础，是制度评价的标准，是国际制度努力的方向。中国当前所主张的多边主义，主要是一种外交理念，与人类命运共同体的愿景相辅相成。中国关于多边主义的主张，重视“应然性”，认为多边主义应该具备包容性、开放性、平等性等特征，认为与动辄以武力相威胁的单边主义相比，多边主义具有进步性，应该成为国际社会追求的理想目标。中国认为，真正的多边主义是成员国秉持合作和协商的精神进行沟通，以增进利益、避免冲突，而不是动辄以武力相威胁甚至诉诸武力。中国认为，通过对话、协商解决国际纷争，而不是通过暴力和胁迫，是国际社会持续进化、告别弱肉强食的丛林世界的重要体现。

美国和西方话语体系中所强调的多边主义，尽管也有理念层面的解释，但更重视的是制度层面上的安排。在西方主流话语体系中，多边主义的基础是普遍的行为原则，是一整套包含国际规则、规范、决策程序的制度体系。制度是多个行为体通过协商和谈判共同建构起来的社会性安排。一旦行为体参与构建了多边主义制度或在同意遵守制度的基础上加入了某多边机制，意味着就要在从多边机制中得益的同时，服从制度的规定。所以，“制度性多边主义的成员虽然多是主权国家，但是多边主义进程都要在一定程度上约束国家的行为，包括在国家利益和国家主权问题上作出让步”。

第二，是侧重“工具理性”还是“价值理性”。价值理性追求行为的价值，强调动机的纯正和选择正确的手段去实现意欲达到的目的。而工具理性是强调行动主要由追求功利的动机所驱使，行动借助理性达到自己需要的预期目的，行动者纯粹从效果最大化的角度考虑。美国式多边主义体现的是“为我所用”的“工具理性”，多边主义机制只是实现目标的工具性安排，直接或间接维护美国的利益，甚至把霸权身份本身也作为利益的一个方面来加以维护。从美国对多边主义的基本态度来看，“入群”和“退群”都是权利。

中国的多边主义主张更强调“价值理性”。中国认为，多边主义不只是纯粹的工具性方案，而是多方参与全球共治、以预先协调的方式处理全球性、公共性议题的最佳选择，并通过制度化安排为多边协商结果付诸实施提供有效性和合法性，从而使其在全球治理中占据重要地位。中国的多边主义，崇尚信义，“一诺千金”。中国认为，真正的多边主义是成员国对普遍行为规则的重视和遵守，而不是无视规则、破坏规则甚至是频繁毁约和“退群”。不是说一国在加入某个多边机制后无权退出，但是无视规则、频繁的退出必然是对现有国际秩序的破坏，也是该国国际信誉的重大损失。

第三，是侧重权威的单一性还是多元性。在大一统的政治传统文化影响下，即便是在“无政府”作为根本特征的国际社会中，中国也倾向于找到一个相对有权威的机制，而具有最强代表性的联合国被赋予“至高无上”的权威。中国的多边主义理念，将联合国作为世界上最重要的多边机制，将是否符合联合国宪章的基本原则作为多边主义的判断标准。

与此相对照，美国只是把联合国作为诸多国际合作机制之一。在联合国，在通常实行一国一票的多边机制下，中小国家的联合大大提升了对大国的舆论压力，大国的单边行为受到中小国家的约束。美国更倾向于通过自身的强大能力和单边行动、双边外交、小多边联合行动等来捍卫本国利益，并不把联合国作为最主要的国际舞台和主要权威。美国不重视联合国的另外原因是基于前述“工具理性”和“集体行动的逻辑”。曼瑟尔·奥尔森曾指出，集团越大，组织成本就越高，在获得任何集体物品前需要跨越的障碍就越大，增进集团利益的人获得的集团总收益的份额就越小，任何一个个体或集团中成员从集体物品获得的收益就越不足以抵消他们提供哪怕很小数量的集体物品所支出的成本。联合国及其机构作为全球最大的主权国家的组织，自然被美国认为是高成本、低收益的组织。

第四，是侧重包容性还是排他性。中国的多边主义认知，将包容性置于多边主义理念的核心，将是包容的还是排他的作为辨别真伪多边主义的重要标准。中国认为，多边主义在现代国际关系中受到越来越多的推崇，一个关键原因就是国际社会对开放性、包容性的重视和认同。真正的多边主义秉持的是开放包容的精神，而不是搞封闭性、排他性的小圈子，更不是拉一些国家组团与其他国家相对抗。对抗性的、排他性的多边主义只是几个国家建立的“团伙”，完全不符合真正的多边主义理念。中国包容性多边主义的理念与中国“结伴而不结盟”的外交原则的相一致，伙伴是包容性的，而盟友是排他性的。

美国热衷于构建和活化既有的排他性小多边机制。这种小多边机制，实际上是美国与其数十个盟友或亲密伙伴在不同地区、不同议题上的排列组合，是同盟关系的延展。同盟关系原本就是以排他性为根本特征。美国的同盟体系，以美英关系最为核心，到AUKUS、五眼联盟，都是历史联系和以盎格鲁-撒克逊为中心的。非盎格鲁-撒克逊人、非英语国家是无法加入这些排他性的小多边机制的。即便是美国的重要盟友，德法等国也免不了领导人被五眼联盟监听的尴尬。

未来多边主义走向取决于哪种多边主义能获得更多的国际支持，哪种多边主义能为地区性和全球性议题提供更好的解决方案。

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